Inversión social en Guatemala, políticas y resultados territoriales a través de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural: 2002-2015

Abstract

El problema de la efectividad del Sistema de Consejos de Desarrollo, -SCDUR-, ha sido estudiado en varias ocasiones por diversas instituciones, desde el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- (Ramos, 2011) hasta en el Organismo Ejecutivo desde la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia -SEGEPLAN- y la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia -SCEP- (OCDE, 2011). El problema de la participación ciudadana, ha sido estudiado en el Cuaderno Consejos de Desarrollo y Participación Ciudadana de Belinda Ramos (Ramos, 2011). Existen varias experiencias exitosas mencionadas en estos estudios, cuyas características se estudiarán en detalle. El Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural –SCDUR- en su concepción actual nace con el retorno a la vida democrática y la Constitución Política de la República de Guatemala en 1985. En ese espíritu, la participación ciudadana se concebía como el fortalecimiento de la democracia y el empoderamiento civil de nuestros propios procesos de desarrollo. Se pretendía fortalecer la construcción del tejido social debilitado durante los años del conflicto armado interno de 1960 a 1996. En ese entonces, se considera como un mecanismo innovador combinado de Desconcentración con gestión integrado de inversión pública. Sin embargo, ese Sistema nació con fuertes debilidades, particularmente en la parte financiera como se muestra en el estudio. El primer intento de reglamentar el Sistema como tal se da en 1987, donde ese intento tenía una primera Ley de Consejos de Desarrollo que fundamenta la estructura que actualmente conocemos por niveles de intervención territorial (Gonzalez, 2015). Hasta el año 2002 con la Aprobación del Decreto 11-2002, Ley de Consejos de Desarrollo se esbozaron las grandes líneas por las cuales se realizan las acciones operativas en el SCDUR. La principal debilidad del sistema es la asignación de recursos financieros y su distribución; porque no existen mecanismos de financiación en todos los niveles del sistema. La reforma del año 2002, desfinancia el nivel regional y aunque existen las figuras de mancomunidades, proyectos regionales y otros, no existe declarativamente un financiamiento regional que permita proyectos macro de desarrollo regional, con visión de polos de desarrollo más allá de lo establecido en la ley preliminar de regionalización de los años 80. (Congreso de la República de Guatemala, 1986). La asignación de recursos se da a través de una “cuenta x madre” en el Banco de Guatemala –BANGUAT- desde MINFIN, hacia los Bancos del Sistema, para la ejecución vía los programas de inversión del Nivel Departamental. Sin embargo, el nivel regional no cuenta con recursos asignados más allá de la operación misma de las oficinas administrativas; y el nivel municipal depende de la corporación municipal. La Constitución Política de la República de Guatemala, limita las transferencias monetarias hacia las municipalidades que no provengan del Aporte Constitucional (Artículo 257) o de impuestos específicos. Esto limita la capacidad de acción de las mismas, sin embargo tenía una acción de fortalecer la capacidad financiera a través de permitir el cobro de arbitrios propios. Pero esto, en municipios con altos índices de pobreza se traduce en un problema adicional. El listado geográfico de obras –LGO- es generado a partir de los programas departamentales de inversión. Sin embargo, llega al Congreso de la República y cuando es aprobado el Presupuesto Ordinario de Ingresos y Egresos de la Nación es modificado por los miembros del Organismo Legislativo de acuerdo a los dictámenes técnicos que se elaboran durante la negociación del presupuesto. Este hecho es evidente en los informes de Segeplan donde se han modificado proyectos a lo largo del trámite desde la aprobación departamental hasta la aprobación de la Ley. Esta práctica común, ha disminuido en alguna medida a través de los controles y vinculaciones de sistemas informáticos, como el SICOIN, SIGES y otros; que permiten una auditoría ciudadana sobre los proyectos que ingresan a través del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, SCDUR; sin embargo, existen aún proyectos con dictamen que ingresan en las reprogramaciones al listado, permitiendo en ese proceso modificar el programa de inversión anual. La precaria situación financiera, aunada a la conformación de comisiones, gabinetes, y mesas que funcionan paralelamente al SCDUR, debilita la participación ciudadana al promover una cultura de reuniones con poca efectividad. Esto promueve una débil articulación de actores, dado que delegan a sus subalternos para poder atender las múltiples reuniones de las Comisiones, Gabinetes, Mesas y Consejos a los que deben asistir por ser funcionarios públicos, restando efectividad a su propia labor. En algunos casos el número de comisiones rebasa al número efectivo de días laborables, lo que implica que en el mes, al menos el personal de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia SEGEPLAN y de la Secretaría de Coordinación xi Ejecutiva SCEP, deberán asistir a todas las reuniones por ser parte de la Unidad Técnica Departamental UTD, de tal manera que la efectividad de su propia labor se ve afectada al tener que asistir a todas las otras reuniones, de comisiones que ocurren paralelamente como Consejo Nacional de Seguridad, Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria, y otras; que no se resta importancia a los temas pero resta efectividad dada la cultura de reuniones a nivel local. Además, la formulación de varias políticas públicas enfocadas solamente en grupos vulnerables ha creado un sesgo más, un sesgo que debilita el tejido social y la construcción de un proyecto de nación como tal, el cual es imperativo para poder crecer como nación. La Constitución Política de la República de Guatemala, garantiza el bien común, para todos los ciudadanos como portadores de derechos, sin embargo, el sesgo creado, delimita a los grupos y va categorizando las políticas creadas generando documentos que no logran la efectividad en su aplicación al no ser considerados plenamente documentos efectivos de política pública. El SCDUR en su forma actual presenta la oportunidad única de ser el canal de ascenso de la demanda ciudadana en el marco de una transformación de la sociedad guatemalteca y de la formulación de políticas públicas basadas en las necesidades del individuo como un ciudadano con plenos derechos. Se evidencia la necesidad de replantear y reorientar la inversión territorial, luego de una investigación que permite conocer e identificar algunas experiencias exitosas y proponer un replanteamiento basado en individuos que permita un seguimiento a nivel territorial para la inversión pública que fomente el desarrollo al dar poder a los individuos sobre su propio desarrollo.